公安職能的重新定位問題（一）
——摘要
在司法體制改革的大背景下，對公安機關的法律職能有必要進行重新定位。
通過對公安機關的治安維護和刑事偵查職能進行重新整合，在治安維護與刑事偵查職能之間，要建立常規(guī)化的銜接機制；
公安機關的治安處罰程序應當發(fā)生實質性的變化，引入帶有“官告民”色彩的事先司法審查機制；
公安機關的刑事偵查應當受到法院的司法審查和檢察機關的指導，從而受到有效的外部控制；在審判中心主義改革深入推進的背景下，應當對公安機關行使偵查權的方式進行全面變革。
——關鍵詞
公安體制改革；治安維護；刑事偵查；司法審查；審判中心主義
目次一、引言二、公安機關治安職能與偵查職能的銜接問題三、公安行政處罰方式的變革問題四、公安偵查的外部制約機制問題五、審判中心主義改革對公安偵查活動的影響六、結論
引言
作為現(xiàn)代警察機構，公安機關的主要職能應當是維護社會治安和開展刑事偵查。但是，由于歷史的、社會的和政治的原因，我國公安機關一度承擔了大量與維護社會治安和實施刑事偵查沒有太大聯(lián)系的管理職能，成為一個全面進行社會控制的超級行政機關。
在警力、物力、財力十分有限的情況下，我國公安機關承擔了過于復雜和繁重的社會管理職能。
這必然造成警力使用的過度分散，社會管理效率的低下，在承擔公共管理方面難以提升專業(yè)化和法制化水平。
尤其是，對諸多行政職能的承擔，還大大影響了公安機關的“主業(yè)”——治安維護和刑事偵查的有效展開
2018年3月，全國人大通過了關于國務院機構改革方案的決定，對公安機關的行政職能作出了重大調整。
根據(jù)這一決定，國務院設置“國家移民管理局”，將公安部的出入境管理、邊防檢查職能予以整合，建立健全簽證管理協(xié)調機制。同時對原來的公安邊防部隊進行改制，不再列武警部隊序列，全部退出現(xiàn)役，將其交由國家移民管理局加以管理。
盡管這一移民管理局由公安部加以管理，但其獨立性和專業(yè)性將得到大大加強。與此同時，國務院組建一個“應急管理部”，將公安部的消防管理職責與其他職能加以整合，作為武警部隊組成部分的公安消防部隊，也將進行轉制，作為綜合性常備應急骨干力量，轉由應急管理部進行管理。
2018年進行的這場機構改革，揭開了我國公安體制改革的序幕。除了上述發(fā)生變化的出入境管理、邊防檢查、消防管理等職能以外，“國內政治保衛(wèi)”、戶籍管理等行政管理職能，也有望從公安機關剝離出去，分別被國家安全部門、民政部門等加以接管。
可以說，公安機關所擁有的傳統(tǒng)行政管理職能，很可能會逐漸呈現(xiàn)萎縮和減少的發(fā)展趨勢。
而那種在實踐中屢屢出現(xiàn)問題、在理論上經(jīng)常受到詬病的未決羈押管理職能，也將會隨著司法體制改革的深入推進，最終被移交司法行政機關加以行使。
唯有如此，才能保證未決羈押權與刑事偵查權的真正分離，使未決羈押權歸由一個相對中立的機關加以行使，真正維護未決犯的合法權益。
那么，在公安機關的各項行政管理職能發(fā)生如此劇烈變動的情況下，究竟如何對我國公安機關的法律職能加以定位呢？按照現(xiàn)代警察機構設置的基本經(jīng)驗，公安機關未來應當行使的法律職能主要有二：
一是治安管理職能，二是刑事偵查職能。
前者是公安機關通過維護社會治安來行使行政管理職能的標志，后者則是公安機關通過調查收集犯罪證據(jù)來行使刑事追訴權的象征。
在本文看來，未來有必要對公安機關的治安維護和刑事偵查職能進行重新整合，在治安維護與刑事偵查職能之間，要建立常規(guī)化的銜接機制；公安機關的治安處罰程序應當發(fā)生實質性的變化，引入帶有“官告民”色彩的事先司法審查機制；公安機關的刑事偵查應當受到法院的司法審查和檢察機關的指導，從而受到有效的外部控制；在審判中心主義改革深入推進的背景下，應當對公安機關行使偵查權的方式進行全面變革。
公安機關治安職能與偵查職能的銜接問題
維護社會治安和實施刑事偵查是我國公安機關的兩大基本職能。為履行這兩種職能，公安機關同時存在著兩套公共治理體系：
一是治安處罰體系，二是刑事偵查體系。
前者一旦得到運行，會導致相對人受到從警告、罰款、吊銷執(zhí)照或許可證、行政拘留等的行政處罰。
而后者一旦啟動，則會使犯罪嫌疑人受到強制措施和強制性處分，并很可能被提起公訴和定罪量刑。
從理論上說，這兩套體系是相互獨立和并行不悖的，具有各自獨立的社會功能和制度結構。但從實際運行的角度來看，由于治安處罰權與刑事偵查權被公安機關集中加以行使，兩者經(jīng)常發(fā)生矛盾和混淆，公安機關濫用權力的情況屢屢發(fā)生。
比如說，公安機關以刑事偵查權相威脅，迫使一個正在接受行政調查的相對人接受某種不合法或不合理的罰款，或者將其涉案財物予以追繳。
又如，公安機關的治安部門在治安案件中所收集的證據(jù)，經(jīng)常被直接提交刑事偵查部門，并被直接載入案卷，成為指控嫌疑人有罪的證據(jù)。
再如，公安機關治安部門作出的行政認定函或者行政處罰決定書，經(jīng)常被刑事偵查部門直接采納為指控犯罪的證據(jù)。
這些情況都顯示，公安機關這種同時行使治安處罰權和刑事偵查權的體制，存在著嚴重缺陷和不足，具有重新進行設計和安排的必要性。
公安機關的治安處罰體系已經(jīng)成為一個完全封閉的“獨立王國”。我國現(xiàn)行治安處罰法將違反治安管理的行為分為四大類：
一是擾亂公共秩序的行為；
二是妨害公共安全的行為；
三是侵犯人身權利、財產(chǎn)權利的行為；
四是妨害社會管理的行為。
上述四大類行政不法行為，大體對應于刑法有關危害公共安全、侵犯人身權利、侵犯財產(chǎn)權利以及妨害社會管理秩序等方面的犯罪行為。當然，我國刑法在這幾類犯罪的“入罪”方面，都設置了“情節(jié)”、“數(shù)額”以及其他方面的構成要件要求。
在“情節(jié)”、“數(shù)額”等方面沒有達到刑事處罰要求的，這些行為可以被視為“行政不法行為”，并被適用治安處罰措施。
與此同時，治安處罰法還對公安機關的治安處罰設置了程序要求和證據(jù)標準。公安機關對治安案件進行立案后，要進行專門調查工作，除了不能對相對人采取限制人身自由的強制措施以外，這些行政調查措施幾乎涵蓋了刑事偵查措施的大部分，屬于刑事偵查的“微縮版”。
但是對涉案財物、違法所得或者違法工具，公安機關可以進行查封、扣押、凍結和拍賣。
同時，治安處罰法還確立了一些證據(jù)規(guī)則，對公安機關所獲取的證據(jù)在法律資格上設立了一些原則性較強的要求。在一定程度上，治安處罰法已經(jīng)成為約束公安機關治安處罰行為的總規(guī)范，涵蓋了實體法、程序法和證據(jù)法等多方面的規(guī)則要求。
在公安機關同時享有治安管理權和刑事偵查權的體制下，所調查的行政不法行為，只要具有較為嚴重的“情節(jié)”、“數(shù)額”或其他構成要件，就很容易從行政處罰程序滑向刑事偵查程序。
但是，治安部門最初是按照行政不法行為進行立案調查的，所遵循的也主要是行政處罰法以及關聯(lián)行政法規(guī)，無論是所奉行的程序還是所遵循的證據(jù)要求和證明標準，都遠遠達不到刑事訴訟法所要求的要求和標準。不僅如此，很多貌似“數(shù)額巨大”、“情節(jié)嚴重”的行政不法行為，也未必達到刑法所設定的其他要求。
但在現(xiàn)有公安體制下，刑事偵查部門卻對治安部門移送的案件“照單全收”，不僅全盤接受治安部門收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)，而且還接受其移送的犯罪所得、違禁品或者作案工具等。
盡管刑事訴訟法明確對行政機關移送刑事偵查部門的證據(jù)范圍作出了限制，僅僅限定為物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，但在公安機關同時享有治安處罰權和刑事偵查權的體制下，這種移送的證據(jù)材料實際遠遠突破上述范圍，還包括了鑒定意見、筆錄證據(jù)甚至言詞證據(jù)等各種證據(jù)材料。
由此，治安處罰與刑事偵查的界限就發(fā)生了模糊和混淆，公安機關將大量刑事調查獲取的證據(jù)材料，直接轉化為指控犯罪的證據(jù)。
如何防止公安機關治安處罰權的濫用，避免治安處罰案件隨意滑向刑事偵查程序呢？從長遠來看，將公安機關的治安管理職能與刑事偵查職能徹底加以分離，或許是一條治本之道。
我國澳門特別行政區(qū)同時設置兩種警察機構：一是治安警察機構；二是刑事警察機構。
美國在聯(lián)邦政府層面上只設立刑事偵查機構——聯(lián)邦調查局，而不設置聯(lián)邦治安警察機構，將治安管理職能全部賦予各州自行行使。
這種將治安維護與刑事偵查予以分離的制度設計，可以避免同一警察機構因集中行使治安維護與刑事偵查權力而帶來的權力濫用問題。
但也應看到，無論是澳門特別行政區(qū)還是美國，都實行一體化的公共處罰體系，也就是對違反治安管理法的行為都視為犯罪行為，在實體上將行政不法納入犯罪的體系之中，而在程序上則實行統(tǒng)一的司法審查機制。
但在中國大陸地區(qū)，公法領域至今仍存在行政處罰、刑事處罰與特殊行政處罰三元并立的體系。
當然，隨著勞動教養(yǎng)制度的廢止，收容審查、收容遣送等制度的消失，上述第三套公共處罰體系處于不斷萎縮之中。目前殘存的收容教養(yǎng)、收容教育、強制戒毒等處罰措施，也有望逐漸被納入實體上的保安處分和程序上的司法審查體系之中。
未來，行政處罰與刑事處罰并立的二元處罰體系，將有可能被確立在這一領域之中。
但無論如何，由于社會、歷史、政治、文化等多方面的原因，那種將行政不法行為在實體上納入犯罪的體系之中，并以此為基礎將行政處罰程序納入司法審查體系的改革思路，在我國確實沒有得到推行的現(xiàn)實可能性。
既然如此，究竟如何將公安機關的治安維護職能與刑事偵查職能進行有效的銜接呢？在筆者看來，無論是將治安管理與刑事偵查予以徹底分離，還是將這兩種職能統(tǒng)一在公安機關內部，我們唯有進行兩個方面的改革，才能同時解決公安機關治安處罰權和刑事偵查權的雙重濫用問題。
首先，公安機關的治安處罰權應當受到法院的雙重司法審查。對于公辦機關的行政處罰，我國法律賦予被處罰人提起行政復議和行政訴訟的機會，但這種救濟方式是不成功的。
未來應當將這種“民告官”的事后行政訴訟，徹底改革成為“官告民”的事先司法審查。這才是入實質性司法審查的必由之路。對于這一點，本文下面將加以詳細論述。
除此以外，對于公安機關在治安案件處理程序中，實施的各種強制性措施，如搜查、扣押、查封、凍結、拍賣、變現(xiàn)等措施，應當一律向法院申請許可的令狀，由法院經(jīng)過司法審查后加以授權。
為此，有必要認真考慮設立一種特殊的治安法院，使其承擔起對公安機關強制性措施進行司法授權的職責。
為避免司法職能的混淆和重疊，可以考慮將這種治安法院進行獨立設置，使其脫離普通基層法院和中級法院的體系。
其次，公安機關對刑事案件的立案，應當受到檢察機關的有效制約。公安機關之所以能夠將治安案件隨意導入刑事訴訟程序，主要是因為該機關對大多數(shù)刑事案件擁有立案決定權。
對于治安行政案件，公安機關一旦認為達到犯罪的程度，就可以自行作出立案決定，從而啟動刑事偵查程序。
當然，公安機關假如案件沒有達到立案的條件，也可以作出不立案的決定，或者在立案之后再作出撤銷案件的決定，從而終止刑事訴訟程序。
于公安機關的上述立案決定權，檢察機關發(fā)現(xiàn)立案或者不立案的決定不當?shù)模疃嘀荒茇熈钇湔f明立案或者不立案的理由，對于理由不成立的案件，可以行使通知立案權或者通知不立案的權力。
但這種通知并不具有法律約束力。對于公安機關拒不接受這種通知的行為，法律并沒有賦予檢察機關采取進一步有效監(jiān)督措施的權力。
由于公安機關擁有強大的決定立案、不立案以及撤銷案件的權力，而這一權力并不能受到有效的監(jiān)督和制約，因此，個別公安機關對應當立案而不予立案，或者將一些經(jīng)濟糾紛案件任意進行立案的做法，在實踐中大行其道，并且得不到真正有效的治理。
而在公安機關擁有治安管理權的情況下，在對治安案件作出行政處罰之后，繼續(xù)將其作出刑事立案決定，從而啟動刑事偵查程序，就變得極為容易和便利了。
要真正解決這一問題，就需要賦予檢察機關足夠的法律權威，使其立案監(jiān)督權具有剛性的法律效果。具體而言，對于公安機關所作的立案、不立案或者撤銷案件的決定，檢察機關認為不當?shù)?，應當責令其說明理由，對于理由不成立的案件，應當責令公安機關糾正原有的錯誤決定。
對于公安機關繼續(xù)維護錯誤決定的行為，檢察機關應當將其宣告為違法和無效行為，并保留對有關人員追究濫用職權法律責任的權力。
檢察機關對公安機關立案決定享有實質上的法律監(jiān)督權，這既具有現(xiàn)實的必要性，也具有理論上的正當性。
這是因為，不賦予檢察機關強有力地糾正公安機關錯誤立案決定的權威，就無法真正解決個別公安機關“有案不立”、“被害人告狀無門”、“任何插手經(jīng)濟糾紛”等固有的問題。
與此同時，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，為維護國家法治的統(tǒng)一性，當然可以對刑事追訴程序的發(fā)動和終止負有最終的和權威的責任。對于公安機關所作的錯誤立案或者不立案的決定，檢察機關當然有權加以糾正。
這符合國家追訴原則的基本要求，也符合檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關的憲法地位。
公安行政處罰方式的變革問題
作為負有治安維護職責的行政機關，公安機關享有行政處罰權。作為追究相對人行政責任的主要方式，這種行政處罰盡管與刑事處罰不可同日而語，但也會帶來對個人、單位重大權益的限制或剝奪。
對于違反行政法律的人，公安機關除了可以采取警告措施以外，還可以實施剝奪或限制財產(chǎn)、資格乃至人身自由的行政處罰措施。
其中，罰款、沒收違法所得或非法財物，屬于剝奪個人財產(chǎn)權的行政處罰；責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證或者執(zhí)照，屬于限制公司、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資格的處罰；行政拘留則屬于剝奪人身自由的行政處罰。
這些行政處罰輕則使人失去經(jīng)營資格，重則導致相對人傾家蕩產(chǎn)，甚至失去長達十五日的人身自由。
可以說，在限制或剝奪個人基本權益方面，這些行政處罰措施與刑事處罰具有相似的后果，有些行政處罰措施的嚴厲程度甚至要超過一些輕緩的刑事處罰措施。
公安機關的行政處罰會給相對人帶來如此嚴重的后果，卻沒有被納入司法審查的軌道。迄今為止，公安機關與其他行政機關一樣，對于行政案件采取調查權與處罰權合二為一的程序，也就是公安機關自行決定啟動行政調查程序，自行收集證據(jù)，自行作出行政處罰的決定。
我國的行政處罰法只要求公安機關在作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及在處以較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，給予相對人申請舉行聽證的權利。
而在作出其他行政處罰決定，特別是采取行政拘留這種剝奪人身自由的行政處罰之前，則不給予相對人獲得聽證的機會。
但即便舉行這種聽證程序，也基本上由公安機關法制部門的警官主持聽證會，進行行政調查的警官和被處罰人參與聽證活動。主持聽證的警官無法保持中立、超然的地位，整個聽證程序的公正性無法得到保證。
公安機關一旦作出行政處罰決定，被處罰人只能依法尋求兩種救濟：一是申請行政復議；二是提起行政訴訟。然而，所謂行政復議，無非是作出行政處罰決定的公安機關對行政處罰問題重新討論一次。
這種“復議”基本上是流于形式的，無法發(fā)揮真正的救濟作用。而現(xiàn)行的行政訴訟機制，基本上保持了“民告官”的形態(tài)。
相對人即便提出行政訴訟請求，也不能導致行政處罰的中止實施或者暫停執(zhí)行，而只能等行政機關的行政處罰完成之后，法院再來對行政處罰的合法性和合理性進行事后的司法審查。
例如，公安機關對相對人作出罰款決定后，相對人即便向法院提起行政訴訟，行政機關仍然不會停止收繳罰款的行為；公安機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)的決定后，被處罰人即便要提起行政訴訟，也只能停止從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；公安機關作出吊銷許可證或執(zhí)照之后，相對人所提起的行政訴訟，并不影響這種處罰措施的執(zhí)行。
更為嚴重的是，公安機關作出行政拘留決定后，可以立即將相對人予以收押。相對人即便提起行政訴訟，法院即便受理了這種訴訟請求，公安機關照樣會繼續(xù)執(zhí)行行政拘留。
很顯然，無論是行政復議還是行政訴訟，這種救濟程序的啟動對于公安機關的行政處罰竟然不會發(fā)揮任何實質性的影響。這顯示出作為被處罰者的相對人，在行使訴權方面處于極為不利的境地。
而擁有行政處罰決定權的公安機關，即便作出了不合法、不合理的行政處罰決定，也仍然處于較為強勢的地位。
這種行政處罰機制賦予公安機關過于隨意的自由裁量權，使得公安機關可以隨時隨地侵犯個人財產(chǎn)權，限制或者剝奪一個企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營資格，甚至剝奪公民的人身自由，而不必顧及其行政處罰合法性、合理性要接受司法審查的后果。
在一定程度上，所謂的“民告官”，已經(jīng)演變成一種帶有事后救濟性質的司法審查，非常類似于刑事訴訟中的申請再審程序。
為了有效地保護個人的財產(chǎn)權不受任意侵犯，為了防止公安機關任意剝奪一個公司、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營資格，也為了避免任何公民的人身自由受到任意侵犯，我們應當對公安機關的行政處罰方式進行深刻的反思，并在必要時將其納入公安體制改革的整體框架之中。
首先，行政聽證程序的適用范圍應當擴大，應當允許被采取行政拘留的公民提出請求聽證的權利。
如果說就連罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照等措施都適用行政聽證程序的話，那么，作為一種剝奪人身自由措施的行政拘留，就更應被納入行政體制的軌道了。
無論如何，對公民人身自由的剝奪都屬于一種最嚴厲的行政處罰措施。根據(jù)基本的比例性原則，行政處罰越嚴厲，對被處罰者的程序保障就應越加完備?；谶@一原則，被采取行政拘留的相對人應當獲得聽證的機會。
其次，行政聽證應由上一級公安機關法制部門主持進行，以保證最基本的中立性和超然性。聽證會的裁決不應僅僅由公安機關的警官進行，還應吸收社會各界人士參與，可以采取一種行政聽證委員會的組織機制，除了上級公安機關的警官以外，還應吸收法官、檢察官、監(jiān)察官員、人大代表、政協(xié)委員、律師等參與其中，以保證聽證委員會委員具有廣泛的代表性。
再次，對于行政處罰的救濟應廢止復議程序，改采復核機制，也就是由相對人向上一級公安機關提出復核的請求，終止那種沒有實質價值的復議機制。
最后，但并非不重要的是，可以考慮從根本上改變“民告官”的行政訴訟機制，將其改造成“官告民”的構造。
可以借鑒檢察機關提起公益訴訟的經(jīng)驗，引入一種由公安機關控告相對人的訴訟機制。具體而言，公安機關經(jīng)過行政調查，準備作出行政處罰決定的，可以向相對人發(fā)出專門的程序告知書，設置考驗期。
給予后者進行程序選擇的機會：在考驗期過后，相對人愿意接受行政處罰的，行政處罰就可以發(fā)生效力；而在考驗期之內，相對人拒絕接受行政處罰的，可以選擇接受法院審判的程序，屆時，公安機關應當將案件提交法院，由法院舉行開庭審理，作出是否同意行政處罰的裁決。
而在這一程序過程中，行政機關的行政處罰決定一律不得執(zhí)行。只有在相對人在考驗期結束后接受行政處罰，或者經(jīng)過法院開庭審理作出生效裁決后，公安機關的行政處罰決定才能發(fā)生法律效力，并成為執(zhí)行的對象。
